總統.立法院.行政院之間的制衡關係

憲政主義與民主鞏固— 論我國雙首長制憲法對於政治部門的控制  

東吳大學法律系副教授  李念祖  

壹、前言

本文文題所稱的「政治部門」，指的是總統、行政院與立法院三者而言。所以如此稱呼，是因為五權之中的另外三權：司法、考試與監察，都必須獨立於政黨政治之外運作，不受干涉的緣故。本文與其說是某種理論上的分析，不如說是經過分析之後的結論提出。所以如此，乃是因為題目甚大，卻又受限於寫作篇幅。不僅詳細的論證必須割捨，連註解也不可能曲盡學術論文的要求，特先說明，企求讀者的諒解。  

貳、憲政史上的雙首長制—不甘失權的元首？
雖然必有不同的看法存在，我認為中華民國憲法從制定時起，即係採取雙首長制。正因為如此，藉用為時在後的法國雙首長制稱呼我國憲法，並不妥當。

為了避免用語的含混與過多語意上的爭執，有必要說明本文對政府體制用語的觀點。本來使用像總統制、內閣制、雙首長制或半總統制這些詞彙來描述政府的體制，是為了說明或討論的方便，如果因此陷入了定義之爭而治絲益棼，就失去本意了。我所使用的定義，和任何的定義一樣，只是用來陳述概念，避免無謂的爭執而已，不是真理。

首先，就本文而言，內閣制可具有左列的意義：

一、它是一次元的民主政府，經由一次選舉，即同時決定了立法權與行政權的歸屬，在國會選舉中獲勝取得國會多數席位的政黨，也同時取得行政權，也就是組閣權。亦即國會與內閣必由相同的政黨（或政黨組合）所控制。內閣由國會多數黨的議員組成，立法與行政兩權的成員即高度重疊。

二、國會中沒有單一過半數的政黨時，即例由合起來超過半數席次的政黨共組聯合政府，也就是聯合內閣。

三、內閣若失去了國會多數的支持（例如國會舉行對內閣的不信任投票），即失去了對國會負責執行國會立法的資格，必須辭職，而由獲得國會支持的閣揆重組內閣。辭職的閣揆亦可解散國會，由選民改選國會，再由改選後的國會多數領袖組閣。

四、在閣揆之外，另設國家元首，通常不掌握政治的實權。

總統制則可具有左列的意義：

一、它不是一次元的民主政府，而是兩次或多次元的民主政府，分別進行國會與總統的選舉，國會議員與總統各有任期，國會掌握立法權，總統掌握行政權，亦即立法與行政兩權可能分由不同的政黨掌握，加上立法與行政兩權產生時點不一，人事自不重疊。

二、行政亦為執行立法之權，惟總統如不同意國會立法，可進行覆議，如經國會中特別多數（如三分之二）決議維持原議，總統即必須接受，加以執行。

三、總統即為國家元首，亦為最高行政首長。

從制憲時起，我國憲政體制即非內閣制，民國八十六年修憲之後，更為明顯，其理由如下：

一、內閣制是一次元的民主政府，立法權與行政權不可由不同的政黨分別控制。我國憲法建立的不是一次元民主的政府，制憲時即規定總統與立法院分由不同的選舉程序產生，總統任命閣揆雖然須經立法院同意，但並非必須任命立法院多數黨領袖組閣，民國八十四年修憲，總統直接民選；民國八十六年修憲，閣揆由總統單獨任命，兩次元民主的格局尤其明顯。任何一次選舉獲勝的政黨，無法同時取得立法權與行政權。而且，在多黨政治時代，不同政黨分別控制立法權與行政權，甚至可能成為憲政常態。

二、內閣制中閣員多為國會議員兼任，閣揆亦必須出身議會，經由民選產生。我國閣揆不是民選職位，憲法更規定立法委員不得兼任閣員。立委雖可辭職後入閣，但未必構成內閣主力，閣揆亦未必有選舉的民意基礎。

三、內閣制的不信任投票與解散國會常是一次元民主制度運作的關鍵，條件成熟，自然發動。我國於民國八十六年修憲後納入之不信任投票與解散國會的機制，均極不易發動，也缺乏自然發動的條件。

四、內閣制的國家元首為虛位元首，我國的國家元首則非是。總統有選擇閣揆的裁量，制憲原文如此，修憲後尤然。總統有覆議核可權，是否核可，亦聽總統裁量，不是必須核可（理由詳後）。